在新中国波澜壮阔而又迂回曲折的外交史上，民间外交扮演着一个独特的角色，它不仅是官方外交的补充，有时更是官方外交的先行者。改革开放之后，中国民间外交得到蓬勃发展，成为国家总体外交中的一支生力军。当前，中国的和平发展与民族复兴进入新阶段，面对周边外交、全球治理、小康社会建设、“一带一路”等新主题，民间外交迎来了新机遇，也存在新挑战。恰如习近平同志在2012年5月15日参加中国人民对外友好协会第十届全国理事会会议时所强调的，“在新世纪新阶段，民间外交的任务更加繁重、作用更加突出、舞台更加广阔。”[1]然而，“中国的民间外交搞了这么多年，我们有意识地梳理民间外交理论的工作做得还不够。大家都在尝试，但是怎么从规律上去总结，从理论上去提升，怎么通过提升后的理论来指导下一步的工作，还做得不够。”[2]因此，推进中国特色民间外交理论的构建成为时代赋予当代外交学者的任务。鉴于既有的民间外交研究大多在于经验、现象和历史的梳理，对许多理论问题没有做出有学理深度的解释，本文拟就其中最主要的三大问题，即“民间外交”的概念认知、哲学基础与制度动因，加以理论阐释。

民间外交概念：三重维度

概念是理论构建的基石，因此民间外交理论构建的第一大任务就是概念的解释。虽然移植自美国的“公共外交”概念与“民间外交”在所指的外交内容与外交方式上有高度的重合性，但是在文化根基和社会理论基础上却有根本性不同。要完整地认识民间外交概念，不仅需要将其与“公共外交”一词加以辨别，更需要从历史与实践维度、中国文化根基维度和外交行为主体与对象关系维度这三重维度来理解。

其一，历史与实践的维度。说到底，概念是对历史与实践的抽象，是先有民间外交的历史与实践，而后才有民间外交的概念认知。因此，历史与实践的维度是认识民间外交概念的“第一维度”。从历史来考察，中国特色民间外交是三大支流的汇合：一是晚清以来国民外交的传统。晚清中国被卷入西方主导的国际体系中，不断挨打，丧权辱国，以当时先进知识分子为核心的“国民外交”应运而生。从公车上书到五四运动，及至国民政府时期知识群体对于废除近代不平等条约的推动，大致形成了一条可以辨认的国民外交路线。二是20世纪20年代苏联就有“人民外交”雏形，当时的苏联为了突破西方资本主义国家的封锁，每逢五一国际劳动节和十月革命节，分别由工会或其他社会团体出面邀请各国的相应组织派代表到莫斯科参加庆祝活动。新中国刚成立时同样面临着西方国家不认同与封锁的问题，也积极开展了“人民外交”。三是中国共产党自延安时期开展民间外交的传统，尤其这时中共领导人与后来写出《红星照耀中国》的埃德加?斯诺等美国新闻记者们的友好交往，为中国革命赢得了宝贵的外来援助。新中国成立之后，从民间外交的实践来看，不仅“工、青、妇、和”四大团体在社会主义国家之间发挥了外交功能，而且人民外交协会、贸促会等机构的设置也都在官方外交之外大大拓展了新中国的外交空间，建交之前的中日“以民促官”“民间先行”，中美“以小球推动大球”的“乒乓外交”，虽然背后有政府决策的影子或“半官方”性，但其正是以民间外交的名义被各方面接受的。可见，民间外交的概念并不表明必须是纯粹的“民间”团体或个人之间的跨国性交往，它实际上更多地意味着不是由官方或政府直接出面的外交活动，以及相关各方愿意认同这种外交关系的“民间”性质。

其二，中国文化根基的维度。“官—民”二元结构与“官—民”二分法的思维方式，是中国数千年来的政治文化传统，民间外交的概念也是深深植根于这一文化传统之中。由于“官—民”二分法与二元思维形成了中国老百姓在日常生活中对于政治文化的一种“前认知”，因此，对于普通的中国市民来说，理解“民间外交”概念并不困难，其心理自然会有一个“官方外交”的对应物。但是，即使是受过高等教育的中国大多数知识阶层人士，对于“公共外交”一词的含义也多有疑惑，这种情况恰恰说明了“公共外交”一词在中国语境下的陌生感与疏离感。与“民间外交”概念植根于中国传统文化思维一样，“公共外交”（public diplomacy）概念植根于数千年的西方政治思维之中，这就是“公域”（the public sphere）与“私域”（the private sphere）的划分。从亚里士多德的政治共同体概念到黑格尔的“市民社会”概念的产生，这种“公权力—私权力”划分在西方有悠久的思想史传统，最后演化为一个由法律界定“公域”与“私域”权利边界的概念。这与中国古代政治传统中“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”致公私权利缺乏严格的法律界定、政府权力可以任意干预私人权利的思维正好相反。也就是说，中国的“民间外交”概念与西方的“公共外交”概念在文化根基和社会理论学说上是完全不同的。

其三，行为主体与外交对象的维度。近年来随着“公共外交”概念的引进和推广，流行一种说法，叫“人人都是外交家”，将公共外交行为主体无限泛化了。也有人认为除“官方对官方”之外的外交，都是公共外交。这同样涉及民间外交的行为主体和对象的界定问题。事实上，但凡外交，必有国家的外交政策、外交目标含义，民间外交或公共外交也不例外。社会团体或个人的行为，要称为民间外交，必须具有“外交”的含义，即至少必须符合国家的外交政策，有利于实现国家的外交目标，而普通国民的出国旅游或私人交往，不宜泛化为“外交”行为。某些“异见”人士在国外的活动更与国家的外交利益相违背，不能纳入公共外交或民间外交的行为主体范畴。从民间外交的对象来说，首先当然是对方的相对应的社会团体、民间机构和某些个人。那么，“官方”能不能作为民间外交的行为体，以及作为社会团体和个人等民间外交行为体的外交活动对象呢？这里就涉及对民间外交范畴广义和狭义的理解。与其强求一致，不如在概念含义上分两个层次：狭义的民间外交概念，就是指行为主体和外交对象都是非官方、非政府的社会团体、机构和个人，相当于西方的“people to people diplomacy”；广义的民间外交概念则指，凡是行为主体或外交行为对象，只要有一方不是官方或政府，就属于民间外交。

概言之，对民间外交概念的理解至少需要基于以上三重维度，不能只顾一点不及其余，既要在学理上说得通，也要尊重过去的历史与实践，不宜追求“纯粹”的“民间性”；既要注意概念在学术上与西方的共通性，也要从自身的文化思想传统中来理解；既要从行为体和对象的界定上来认识民间外交的核心含义，即狭义概念，也要结合现实适当地对其做广义的理解。

民间外交的哲学基础

——人民史观

缺乏哲学基础的理论，必将行之不远，中国特色民间外交理论的哲学基础，就是人民史观。中国民间外交作为总体外交的一个有机组成部分，虽然其核心的领导力量是中国共产党，是党的外交政策在国家外交布局中的体现，但具体施行的最主要的行为主体却是人民群众，或由人民团体所代表的普通民众。虽然广义上的民间外交行为主体包括半官方的机构甚至某些条件下的官方机构，但是民间外交的精髓无疑是民间机构、社会团体或某些个人的外交参与。那么为什么中国的民间外交在力量依靠上可以是普通的民间机构、人民团体或人民群众呢？换言之，普通的人民群众何以在中国共产党的外交政策实践中被赋予民间外交主体的角色呢？其实，这恰恰是马克思主义的唯物史观在中国民间外交领域的体现，是外交中的人民史观，也只有从马克思主义唯物史观的理论出发，才能对中国民间外交中普通人民群众的主体角色做出合理解释。

马克思以他发现的人类历史的发展规律为基础，创立了唯物史观，即历史唯物主义与辩证唯物主义。恩格斯将之与剩余价值理论并称为马克思的两大最伟大的成就，“正像达尔文发现有机界的发展规律一样，马克思发现了人类历史的发展规律”。[3]马克思主义唯物史观的一个核心就是人民群众创造了历史，即人民史观。中国共产党作为一个马克思主义政党，其基本的指导思想是马克思主义，在革命的实践与社会主义建设以及对外关系中，自觉地贯彻马克思主义的人民史观。早在1945年，在革命的延安时期，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会开幕词中，总结抗日战争八年的历史经验与解放区建设经验时，就提出了一个著名的论断：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”这是中国共产党作为一个无产阶级政党以马克思主义唯物史观为思想指导的一大重要标志。人民史观在工作中就逻辑地转化为党的群众路线，即“一切为了群众，一切依靠群众”，“从群众中来，到群众中去”。换而言之，人民史观和群众路线是中国共产党自觉应用马克思主义唯物史观而总结出的根本思想原则与工作方法，是中国共产党作为马克思主义政党的鲜明特色之一，而这一特色体现在党的外交工作之中，就是人民外交，也即民间外交。

相比之下，在马克思主义创立之前，人们对于历史是由谁创造的这一问题，认识上是混乱的，占据主流的观点乃是“英雄创造历史”的唯心史观。与之相对应的，则是外交上的王权垄断或政府精英官僚垄断，而不可能是“人民外交”“民间外交”，更不会懂得在外交中走“群众路线”。传统外交夸大官僚阶层和精英人物的作用，却既不给普通人民群众以外交中的主体地位，也不是从人民群众的利益出发考虑，不仅是历史条件局限和决策机制不完善使然，更是由于人民史观的缺失。中国特色民间外交的理论构建，要牢牢建立在人民史观的哲学之上。

民间外交的制度动因

近代以来的世界逐渐成为一个以民族主权国家为基本行为体的国际体系，基本的外交形式就是主权国家之间的外交，而代表主权国家的是其政府。因此在传统外交中，“政府对政府”或“官方对官方”发展为一种相当成熟的外交制度，国家要进行外交，不管从行为体还是从外交对象来说，都是官方或国家政府。在数个世纪里，这种由政府代表国家的官方外交对于国家追求的外交目标和需要应对的外交主题来说，是能够满足需要的外交制度。然而，一方面，主权国家之间的外交关系不是自然而然的，存在没有建交关系却存在利益关系的情形；另一方面，随着现代社会的到来，社会部门与阶层结构分化，利益结构多样化，以及面临的外交主题更加复杂化，由此，主权国家政府作为唯一外交行为主体不能完全解决国家对利益的追求和实现其他外交目标的需求。这就产生了外交领域中的“政府失灵”问题。从制度主义的观点来看，这在实质上是制度供给的不足，或既有制度的失灵。反观民间外交作为外交形式的兴起，则是提供了新的外交制度供给，或是对既有外交制度的补充。

当然，民间外交也在不断发展中，特别是由于全球化时代的到来，外交行为主体和外交对象更加多元化了，全球治理问题突出，新的外交主题不断涌现，国家政府在应对层出不穷的外交问题时更加力不从心。许许多多新的外交主题，比如气候变暖和全球碳排放问题，环境、卫生等非传统安全问题，金融危机和全球分配正义问题，互联网时代的网络安全与规则制定问题，新媒体对于传统价值观的解构问题，宗教极端化问题，国家兴衰与资源、商品、人口流动问题等等，都在呼唤全球治理。“没有政府的治理”也一度成为一种思潮。而对中国而言，还包括日益兴盛的国家间人文交流问题，“一带一路”倡议的推广问题，争取各领域的国际话语权等等，都不是仅凭国家政府的外交就足以应对的。民间外交由于行为的灵活性，行为主体的多元化及其对外交主题业务的专业化，成本的相对低廉化，因而更加显示出其制度的优势，在国家总体外交格局中其对政府外交的制度补充意义越来越重要。

从外交制度上的“政府失灵”或“制度供给”不足，以及民间外交的“制度补充”或“制度供给”意义来解释民间外交的制定动因，可以为民间外交的发展开辟广阔的理论空间。事实上，这种制度主义的视角，是受到西方学者对于社会发展领域“失灵论”的启示。1974年，美国经济学家伯顿?韦斯布罗德（Burton Weisbrod）在分析由非政府组织或非营利组织构成的社会“第三部门”出现和发展的理论动因时，提出了“政府失灵”（Government Failure）和“市场失灵”（Market Failure）的理论，即政府作为一种制度满足不了社会公益方面的需求，提供不了足够多的“公共物品”（public goods），最简单的办法似乎是将“公共物品”的提供交给企业和市场，由政府从市场“购买服务”，但由于企业的本性是以营利为目的，所以在提供“公共物品”方面也会出现“市场失灵”，于是，提供“公共物品”的非政府组织、非营利组织应运而生。这一制度主义的观点用来在学理上解释民间外交的兴起无疑是合适的。

结 语

虽说理论是从实践中产生的，但是实践不会自动产生理论，而需要“理论思维”去构建。恩格斯在《自然辩证法》中论述道：“一个民族要站在时代的顶峰，就一刻也离不开理论思维。”[4]中国当前正处于实现“两个一百年”目标的关键时期，需要一个友好、稳定的国际环境。同时，崛起中的中国要承担更多的国际责任，需要民间外交的更多参与。中国特色民间外交的理论，是一个有待深入构建的开放的体系，也是一个可以有所作为的领域。中国特色民间外交既有时代的使命，也有制度的需求与制度优势，既有人民史观的哲学基础，也有历史与实践的经验支持、中国传统文化思维的深度嵌入以及行为体与外交对象频繁互动关系的推动。因此，中国特色民间外交理论作为一种“中国话语”的构建，必将结出累累硕果。





| 来源：当代世界 | 整理：中国非洲总商会秘书处